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现行法上事业单位有可能在公法上认定为截然不同的两种身份。

不过，尽管从技术层面讲，中度审查已经比严格审查宽松许多，但在实务中仍有许多政府措施难以通过中度审查。[53]参见注[22]，p.96. [54]参见注[21]，p.103. [55]Gerald Gunther,The Supreme Court, 1971 Term. Foreword: In Search of Evolving Doctrine on a Changing Court: A Model for a Newer Equal Protection, Harvard Law Review, Vol.86, No.1 (1972), p.8. [56]参见注[9]，p.159. [57]See Robert C. Farrell,Successful Rational Basis Claims in the Supreme Court from the 1971 Term through Romer v. Evans, Indiana Law Review, Vol.32, No.2 (1999), pp.416-419。

[111] 就此而言，审查重心后移，即减少目的审查比重，强化手段审查，或是较妥当的做法。但当时严格审查释义学尚未完成，直至Palmore v. Sidoti案判决[93]引入急迫利益（compelling interests）的标准，其才臻于完善。我国不仅经由宪法第33条第2款明确保障平等权，并通过一系列下位法将之具体化，确立了比较完善的平等权保护规范体系。[40]其实质是目的—手段分析，审查的是二者之间的关联性。具体而言，应满足如下条件：[99]第一，该利益须是宪法容许的。

而70年代性别歧视诉讼或强化了性别角色的传统观念，以致不少人担心，采用严格审查将会严重妨碍政府经由纠偏行动惠及女性的可能性，以至于转向赞同较为宽松的中度审查。（三）严格审查 严格审查是最严格、最高强度的审查基准。第四，制定《香港基本法》的直接依据是《宪法》第31条，但《香港基本法》的制定并非仅以《宪法》第31条为依据，而是以整个《宪法》为依据的。

现行《宪法》在赋予全国人大和全国人大常委会都有国家立法权的前提下，为区分全国人大的法律与全国人大常委会的法律，故有基本法律与非基本法律之谓。在这一历史背景下，中央适时提出和确认宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础，在强调《基本法》作用的同时，突出《宪法》的作用。此种观点又分甲乙两说：甲说认为，现行《宪法》与《香港基本法》具有隶属关系，即后者隶属于前者，前者与后者是联邦宪法与成员国宪法的关系。实施《基本法》、实行特别行政区制度，如果只着眼和局限于《基本法》的规定，而不从《宪法》层面上、特别是《宪法》确认的一国两制的高度理解《基本法》及其所规定的特别行政区制度，必然只看到一制，而无法看到一国两制的全貌。

为加强对香港的有效管治，1843年英王通过王室特权立法的方式在香港地区分别颁布《英皇制诰》和《皇室训令》，在保留为香港直接立法的权力的同时，授予香港总督及立法局、行政局等管治机构以广泛的管治权力。必须强调的是，党的十九届四中全会决定将严格依照宪法和基本法对特别行政区实行管治、维护宪法和基本法确定的宪制秩序，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

（三）《基本法》是基本法律说 在批判《基本法》是宪法、《基本法》是小宪法观点的基础上[9]（P506），形成了《基本法》是基本法律的观点。韩教授并在其后的论文和访谈中进行了深入、细致的论证。乙说认为，现行《宪法》与《香港基本法》无隶属关系，因为后者的制定，使中国出现了两部平行地位和效力的宪法[7]（P1）。在一国两制原则下，国家主体实行社会主义制度，特别行政区实行资本主义制度，两制的差异表现为政治制度、法律制度、经济体制等各方面的差异。

例如，《宪法》确认和维护一国两制指导思想、全国人大常委会和中央人民政府依据《宪法》签署和批准两个联合声明、《宪法》授权全国人大设立特别行政区、《宪法》授权全国人大制定《基本法》并通过《基本法》创设特别行政区制度等。《宪法》与《基本法》存在效力上的位阶差异，《基本法》是以《宪法》为基础和依据而制定的，两者又如何共同构成特别行政区的宪制基础？《宪法》和《基本法》在宪制基础中各自扮演着何种角色？对特别行政区宪制基础的不同认识又会带来或者造成怎样的后果？笔者认为，随着一国两制实践的不断推进，梳理对于香港和澳门宪制基础在认识上的变迁，揭示因认识上的变迁而具有的特定意义，对于全面准确理解一国两制、保证特别行政区制度行稳致远，是极其必要的。一国两制实践过程中始终存在的国家认同问题主要是政治认同和制度认同问题o。1949年中华人民共和国成立以后，中国政府多次阐明中国对香港问题和澳门问题的立场，即香港和澳门是中国的领土，中国不承认帝国主义强加于中国的不平等条约。

《英皇制诰》同时规定，以后制定的本地法律不得以与适用于香港的《公约》不符的方式限制香港所享有的各种权利和自由o。而《香港基本法》是香港的宪制性法律的表述，也只是回答了《基本法》在创制特别行政区制度方面的功能和在特别行政区法律体系中的地位，并没有完整地回答特别行政区宪制基础这一重大问题。

但并不能由此否认，在必要时，《宪法》的相关规定在特别行政区是完全可以直接适用的。香港回归以来，全国人大常委会针对香港的政制改革和社会发展中的一些问题作出了必要的解释或决定，但每一次解释或决定都必定会引来港人或多或少的质疑和反对。

这里‘有效是指整部中国《宪法》在香港具有效力，不可以认为中国《宪法》的其中一些条文在香港无效[12]。1976年葡萄牙宪法规定澳门是葡萄牙管治下的特殊地区。习近平主席强调，作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港特别行政区从回归之日起，重新纳入国家治理体系。为了克服这种认识的片面性，强调《宪法》的重要性，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础这一命题应运而生，并得到中央的确认，也获得社会各界的广泛认同。《宪法》和《基本法》所蕴含的国家主权统一、安全和发展利益的价值目标，《宪法》和《基本法》所保障的一国两制基本方针政策、中央和特别行政区的关系、特区居民基本权利保障制度、特区政治体制等应当成为特别行政区广泛认同、接纳和坚守的主流价值观。二是让香港社会各界了解到改革开放以来《宪法》实施的经验和成就，特别行政区与国家主体的宪法价值差异在不断缩小o。

自中英两国政府于1984年正式签署《中英联合声明》至香港正式回归，英国多次大幅修订两个宪制性文件，为过渡期内港英政府推行政制和法制两个方面的宪制改革提供宪制基础。（一）作为特别行政区宪制基础的共同构成需要解构 如上所述，香港和澳门回归以后，特别行政区的宪制基础发生了根本性转变。

香港终审法院和澳门终审法院迄今也已在多个案件中援引《宪法》相关条款来辅助和补强《基本法》有关条款的理解和解释o。但在遇到中央拥有对特别行政区的全面管治权、中央对特别行政区政制发展拥有决定权、港人治港中的港人必须是爱国爱港人士、中央对特别行政区行政长官具有实质任命权等《基本法》未作非常明确规定的问题上，如果目光只限于《基本法》，则完全存在对《基本法》误读的可能性，人们眼里可能全是特别行政区的高度自治权，而不愿意承认中央依据《基本法》所享有在特别行政区的权力。

众所周知，《宪法》与《基本法》存在效力位阶上的差异，《基本法》以《宪法》为基础和依据而制定。（二）《宪法》是特别行政区的根本宪制基础 笔者认为，在宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础中，基于《宪法》与《基本法》的关系，也基于《宪法》作为国家根本法的独特地位和功能，在形成特别行政区宪制秩序中，《宪法》发挥着根本宪制基础的作用。

第九，《基本法》的实施本质上是《宪法》的实施。第五，突出了《宪法》对中央在特别行政区行使管治权的保障和规范作用。两个联合声明的签署和批准，为香港顺利回归及中英两国政府香港政权交接、为澳门顺利回归及中葡两国政府澳门政权交接提供了法律基础。而对于回归以后作为特别行政区的香港和澳门的宪制基础，在回归前的过渡期及回归后的一段时间里，人们的认识虽并不清晰，形成了诸多观点，但核心的观点是《基本法》是特别行政区宪制秩序的基础。

（四）《基本法》是宪制性法律说 基于《基本法》是基本法律说的不足，产生了《基本法》是宪法性法律说[10]（P14-17）[11]（P270）和《基本法》是宪制性法律说这两种观点。《香港人权法案条例》对其生效前的法例的效力和生效后的法例的解释分别作了规定，并几乎复制了《公约》的人权规定。

因此，《基本法》并不可能是主权国家的宪法，即使比喻为小宪法，也极易为忽视甚至排斥作为国家根本法的《宪法》的效力和适用提供依据，而且会产生重大现实危害性，即易为香港激进分离主义提供理论依据和制度依据。关键词:  《宪法》 《基本法》 特别行政区 宪制基础 宪制秩序 中国政府恢复对香港和澳门行使主权的根本标志是，香港和澳门的宪制基础发生了性质上的转变。

那么，两者在共同构成中，如何共同构成？《宪法》在特别行政区宪制基础的结构中发挥的独特作用是什么？《基本法》发挥的独特作用又是什么？它们在共同构成中的相互关系是什么？这些基本问题必须在学理上作出全面而系统的回答，否则不利于上述命题在香港和澳门社会获得全面认同，不利于《宪法》在特别行政区地位的体现和作用的发挥。但香港特别行政区长期受到港英政府的殖民管治，回归以来特区居民的国民身份认同和国家认同感始终处于低位[26]（P1127）。

在此基础上，香港和澳门作为中国的特别行政区形成了与回归前完全不同的宪制秩序。尽管这种质疑和反对主要源于对《香港基本法》的不解或误解，但客观地说，有关香港政制改革和一地两检等问题的决定，在特别行政区法律秩序中未必都能找到明确而具体的法律依据，而必须从国家整体宪法秩序出发去理解这些决定的合宪性和正当性。一方面，这一观点在效力位阶层面，强调《基本法》是位于《宪法》之下的宪法性法律，既否定了《基本法》是宪法或《基本法》是小宪法的观点，也肯定了《基本法》在特区法律体系中的宪制地位和最高效力，有效调和了《基本法》是宪法或小宪法和《基本法》是基本法律这两种观点之间的冲突，弥补了它们各自的不足。宪法在形式上通常被认为是一部组织法和人权法，而《基本法》规定了特别行政区的政权组织架构及不同政权组织之间的相互关系，同时也规定了特别行政区居民的基本权利。

而新的宪制基础是什么这一问题，并不明确和清晰。加强宪法认同的前提是获得对宪法的正确认知和全面理解，这就需要加强特别行政区的宪法宣传教育。

质言之，《基本法》虽然属于宪制性法律，但归根结底仍然属于国家基本法律的范畴。接着，党的十九大报告中有关港澳特别行政区的阐述亦开始出现从严格依照基本法办事到严格依照宪法和基本法办事的话语嬗变。

全国人大为了维护国家主权、安全、发展利益，坚持和完善一国两制制度体系，维护香港长期繁荣稳定，依据《宪法》的有关规定作出上述决定，正是《宪法》确认和维护一国两制方针的鲜明体现。随着澳门地区进入葡澳管治时期，葡萄牙宪法和葡萄牙政府以宪法为基础颁布的相关宪法性法律构成了澳门的宪制基础。